.
Prawne podstawy gospodarki finansowej wrocławskich rad osiedli
Budżet wrocławskich rad osiedli jest wycinkiem budżetu Gminy Wrocław związanym z obsługą jednostek pomocniczych miasta. Z tego też powodu układ sprawozdawczy budżetów rad osiedli jak i stopień ich szczegółowości wynika z przepisów regulujących sprawozdawczość innych jednostek budżetowych. Podstawę prawną do wydatkowania każdej kwoty w ramach przyznanego przez radę miejską limitu środków dla rad osiedli jest: zatwierdzony budżet na dany rok oraz stosowna uchwała rady osiedlowej w danej sprawie.
W praktyce oznacza to, że obok akceptacji dla wydatków rady osiedla dokonywanej przez wyodrębnioną do jej obsługi jednostkę miejską (Zarząd Obsługi Jednostek Miejskich) dodatkowo swoją uchwałę muszą mieć najdrobniejsze wydatki na działalność statutową. Nadto zlecenie jakiejkolwiek usługi do wykonania (malowanie ściany, sprzątanie, druk gazetki, miejsce w domenie internetowej itd) muszą mieć podstawę w postaci umowy zawartej, w imieniu rady osiedla, przez Gminę Wrocław z daną firmą usługową (produkcyjną, handlową).
Po podjęciu uchwały i wydatkowaniu odpowiednich kwot, członkowie rady rozliczają się ze skarbnikiem. Skarbnik po opisaniu faktury i uzyskaniu merytorycznej i formalnej oceny wraz z podpisem Przewodniczącego Zarządu Osiedla, z rachunkami (fakturami) udaje się do urzędu miejskiego (Biuro Obsługi Jednostek Miejskich) aby tam ostatecznie rozliczyć dokonywane wydatki. Z przedstawionej procedury wynika, że rady osiedli podane są bardzo skrupulatnej kontroli, która w odróżnieniu od jednostek samorządowych wyższych szczebli - w tym samych gmin - dotyczy nie tylko kontroli ex post, lecz także kontroli wstępnej wydatków (ex ante), w ramach tzw. systemu podwójnych upoważnień (upoważnienie wynikające z budżetu oraz zgoda organu kierującego).
Za całokształt spraw związanych z finansowaniem zadań rady odpowiada 5 osobowy Zarząd Osiedla (Przewodniczący Zarządu, Wiceprzewodniczący, Sekretarz, Skarbnik, członek Zarządu). Zarząd przedstawia Radzie Osiedla kwartalne informacje o wykonaniu planu finansowego przygotowywane przez Skarbnika Osiedla. Dodatkowo do końca stycznia kolejnego roku budżetowego Zarząd przedkłada Radzie roczne sprawozdanie z wykonania budżetu rady za ubiegły rok budżetowy. Sprawozdanie to poddawane jest następnie pod głosowanie. Przyjęcie sprawozdania jest równoznaczne z udzieleniem absolutorium dla sposobu wykonania budżetu przez Zarząd Osiedla. W przypadku odrzucenia sprawozdania przez organ stanowiący rozpoczynana jest procedura odwołania zarządu (przepis dotyczy zarządów jednostek organizacyjnych wszystkich szczebli samorządowych).
Reguły prawne dotyczące gospodarki finansowej rad osiedli zawierają następujące akty prawne:
Ustawa
o samorządzie gminnym -
t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591.
- art. 18 nadaje gminom uprawnienia m.in. do określenia wszelkich zasad działania rad osiedli w tym także reguł przekazywania jednostkom pomocniczym środków finansowych.
- rozdział 6 "Gospodarka finansowa" w art. 51. ust 3 wspomina, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Delegacja ta w konkretnym przypadku dotyczy uchwały w sprawie nadania statutu osiedla.
Rozporządzenie
Ministra Finansów z dnia 20 września 2004 r. w sprawie szczegółowej
klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków
pochodzących ze źródeł zagranicznych -
Dz.U. 2004 nr 209 poz. 2132.
To niepozorne rozporządzenie jest jednym z najważniejszych, jeśli nie najważniejszym, aktem prawnym regulującym funkcjonowanie całego sektora publicznego w Polsce. Dzięki niemu można planować i realizować zadania budżetowe zapisane w ustawach i uchwałach budżetowych. Rozporządzenie teoretycznie umożliwia również ewidencję i kontrolę (zasada szczegółowości budżetu) wydatków publicznych.
- Samorządy, a tym samym samorządowe jednostki pomocnicze, rozporządzenie umieszcza w dziale klasyfikacji budżetowej o symbolu 750 (Administracja publiczna) w rozdziale 22 - dokładnie 75022 - Rady gmin (miast i miast na prawach powiatów). Dalszy podział obejmuje paragrafy dochodów jak i wydatków, przy czym po stronie dochodów pojawiają się wyłącznie: par. 0960 - Otrzymane spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej i par. 0970 - Wpływy z różnych dochodów (rodzaj klasyfikacyjnego śmietnika) i teoretycznie dodatkowo par. 0750 - Dochody z najmu i dzierżawy. Paragrafy wydatków obejmują głównie: świadczenia na rzecz osób fizycznych i wydatki bieżące (par. 3030, 4210, 4260, 4270, 4300, 4430 - kody paragrafów są czterocyfrowe).
Uchwała
RM Wrocławia
Nr XXVI/276/96 w sprawie przyjęcia Statutu Wrocławia w brzmieniu
uzgodnionym z Prezesem Rady Ministrów i uchwały RM Wrocławia od
Nr XIII/399/03 do Nr XIII/445/03 w sprawie nadania Statutu Osiedla.
Przepisy dotyczące gospodarki finansowej osiedli, zawarte w Statucie Wrocławia (Część V Samorządowe jednostki pomocnicze; Rozdział 2 - Rada osiedla) i statutach osiedli (Część IV Mienie i gospodarka finansowa Osiedla) są na tyle zbliżone, że można je omawiać łącznie:
- Rzeczową podstawą prowadzenia przez rady osiedla działalności jest przekazane im mienie komunalne. Mieniem tym rady osiedli dysponują samodzielnie i na własną odpowiedzialność. Ewentualne dochody z mienia (ze względu na zasadę gospodarki budżetowej brutto) są dochodem gminy, pozostawionym jednak do dyspozycji rad osiedli (a zatem nie są to typowe środki specjalny, notabene zlikwidowane w 2005 r.)
- Podstawą gospodarki finansowej rad osiedli jest subwencja budżetowa stanowiąca część budżetu gminnego wyodrębnionego do dyspozycji rad.
- Subwencja jest rozdysponowywana w oparciu o przedkładany przez radę osiedla projekt planu finansowego, który następnie jest zatwierdzany stosowną uchwałą przez Radę Gminy. Po zatwierdzeniu planu finansowego wydatki rady są w zasadzie autonomiczne (kontrola gminy dotyczy tylko przestrzegania procedur finansowych i planu wydatków).
- Za sporządzenie projektu planu finansowego (budżetu) odpowiada zarząd osiedla. Zarząd projektuje plan finansowy w oparciu o nieprzekraczalny limit środków wynikający z projektu uchwały budżetowej gminnej (a zatem obowiązują tu zasady planowania wydatków jak w każdej innej jednostce budżetowej). W przypadku nie uchwalenia budżetu gminnego podstawą gospodarki finansowej w radzie osiedla jest przedłożony projekt budżetu.
- Pozyskiwanie i wydatkowanie środków spoza budżetu Miasta odbywa się na zasadach określonych przez Zarząd Obsługi Jednostek Miejskich (najczęściej chodzi tu o sporządzenie odpowiednich umów).
Obwieszczenie
Przewodniczącego Rady Miejskiej Wrocławia z 11 października 2004
r. (BU RMW z 2004 r. Nr 9, poz.1726). w sprawie ogłoszenia
jednolitego tekstu uchwały nr
XX/612/00 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 13 kwietnia 2000
roku w sprawie procedury uchwalania budżetu miasta oraz
rodzaju i szczegółowości materiałów informacyjnych
towarzyszących projektowi budżetu.
Dokument stanowi rozwinięcie przepisów ustawy o finansach publicznych w części dotyczącej realizacji zasady szczegółowości i specjalizacji budżetu jednostek samorządu terytorialnego. W odniesieniu do rad osiedli w uchwale Nr XX/612/00 mamy tylko jeden zapis: w paragrafie 1 określającym zakres przedmiotowy projektu uchwały budżetowej, w ustępie 9 wymienia się środki wyodrębnione dla jednostek pomocniczych miasta.
W pierwotnej wersji z 2000 r. uchwała przewidywała omówienie procedury uchwalania budżetu i m.in. zgłaszania wniosków inwestycyjnych przez rady osiedli (paragraf 4 dawała radom osiedli prawo składania do końca kwietnia każdego roku wniosków o dofinansowanie z budżetu miasta zadań na następny rok budżetowy). Obecnie zapisy dotyczące tej materii zawiera wyłącznie Statut Wrocławia - paragraf 60 ust 6 i 7.
Uchwała
Rady Miejskiej Wrocławia Nr
XXXIX/2469/05 z dnia 9 czerwca 2005 r. w sprawie
określenia zasad na jakich członkom organów osiedli przysługuje
dieta.
- Uchwała ma określać limity środków jakie mogą być przeznaczone na miesięczne diety dla Przewodniczącego Zarządu Osiedla i pozostałych członków zarządu osiedla (skarbnik, sekretarz, wiceprzewodniczący, 1 członek zarządu) - 1/2 najniższego wynagrodzenia pracowników określonego w tzw. odrębnych przepisach, za grudzień roku poprzedzającego. W drodze wyjątku wykluczono przyznanie diet członkom organów osiedli będącym jednocześnie radnymi Rady Miejskiej Wrocławia. Diety są wypłacane ze środków przewidzianych na działalność administracyjną osiedli po uzyskaniu akceptacji komisji ds. Osiedli Rady Miejskiej Wrocławia. Nowa uchwała z 9 czerwca 2005 wprowadziła zapis ograniczający wielkość środków przewidzianych na diety dla radnych, do wartości 25%, przyznanej z budżetu gminnego, puli środków do dyspozycji danej rady osiedla.
Przeciętnie wrocławskie rady w 2004 r. wydawały na diety ok. 23% swoich budżetów. Trzeba nadmienić, że nie wszystkie środki tak rozdysponowane trafiały do radnych osiedlowych. Bardzo często diety były formą przekazania honorariów lub zwrotu kosztów dla organizatorów różnego rodzaju imprez osiedlowych w sytuacji, gdy zawieranie umów np. o dzieło było niewspółmiernie skomplikowaną, w relacji do wartości świadczenia, procedurą formalno-prawną.
Całą poprzednią uchwałę w sprawie diet Nr L/718/98 można skomentować następująco: jeden wielki stek bzdur. Gwoli ścisłości wyjaśniamy, że literalne stosowanie uchwały oznaczało konieczność podejmowania uchwał przez organy wykonawcze osiedli (!) które to uchwały dublowały uchwały podejmowane przez organy uchwałodawcze osiedli (!).
Uchwała
RM Wrocławia Nr XIII/394/03 w sprawie zasad podziału środków
finansowych na działalność osiedla, zmieniona przez uchwałę Nr
XXVIII/2208/04 - regulacje zawarte w uchwale dotyczą:- samodzielności w dysponowaniu środkami finansowymi - uchwała potwierdza, że środkami finansowymi wyodrębnionymi z budżetu miasta, rady osiedli dysponują samodzielnie zgodnie z ich przeznaczeniem,
- prawa do redystrybucji środków przekazanych osiedlom do innych jednostek realizujących zadania własne gminy - ze względu na fakt, że rady osiedli w wielu przypadkach dofinansowują działalność innych jednostek budżetowych miasta (np. szkoły, żłobki, MOPSy) uchwała zezwala na dalszą redystrybucję środków postawionych do dyspozycji osiedli,
- limitu środków na działalność administracyjną - od października 2004 r. obowiązuje zasada powiązania wysokości środków na działalność administracyjną osiedli z rzeczywistym poziomem kosztów prowadzenia tej działalności. Przepis ten zastąpił wcześniejszą normę nie przekraczania 40% otrzymanej wielkości subwencji z budżetu miasta przez wydatki administracyjne (teoretycznie wielkość ta wynosiła 30%). Zaznaczmy, że zmiany dokonane uchwałą z 21 października 2004 r. według naszego stanu wiedzy nie były konsultowane z radami osiedli.
Sam zapis "30%" z możliwością powiększenia o 10% był przez RO Huby zgłaszany do Komisji d/s Osiedli jako wadliwy. Literalna interpretacja tego zapisu (30% + 10% z 30%) różniła się bowiem od stosowanej praktyki zwiększania limitu do 40%, czyli o 10 pkt. proc. a nie 10%, jak wynikałoby z treści przepisu.
- zasady podziału środków między osiedla w oparciu o liczbę mieszkańców - uchwała wskazuje na liczbę mieszkańców osiedli jako jedyną podstawę kalkulacji wielkości przekazywanych radom osiedli środków. Uchwała dodatkowo dzieli osiedla na 4 grupy w zależności od liczby mieszkańców: do 4 tys. (13 osiedli), do 10 tys. (13 osiedli), do 20 tys. (9 osiedli) i powyżej 20 tys. (12 osiedli) Należy zatem domniemywać, że z zapisu tego wynikają jakieś dodatkowe kryteria podziału środków budżetowych, które powodują, że w praktyce subwencja dla rad osiedli przekazywana jest nie wprost proporcjonalnie do liczby mieszkańców, lecz odwrotnie proporcjonalnie.Podkreślamy, że przyjęcie takiej interpretacji przy podziale środków nie ma żadnej podstawy prawnej.
W 2002 r. radni miejscy odrzucili pomysł aby rady osiedli miały dostawać pieniądze z budżetu nie proporcjonalnie do ilości mieszkańców, a w oparciu o system punktów premiujących działalność. Najlepsze rady dostawałyby najwięcej pieniędzy.
Ostatecznym efektem przyjętego modelu finansowania wydatków rad osiedli jest ogromne zróżnicowanie dochodów jakimi mogą dysponować poszczególne rady w przeliczeniu na liczbę mieszkańców. Różnica pomiędzy skrajnymi wartościami wynosi 6063% lub mówiąc inaczej wartość najwyższa jest 60 krotnością wartości najniższej. Przy przeciętnej wynoszącej w 2005 r. 3 zł na jednego mieszkańca miasta, podział środków w praktyce wyglądał następująco (wykres powyżej):
- powyżej 27 zł/ 1 mieszk. - 3 osiedla,
- 9-27 zł /1 mieszk. - 8 osiedli,
- 3-9 zł /1 mieszk. - 18 osiedli,
- do 3 zł/1 mieszk. - 18 osiedli.
